近日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班上指出：“地方规划和专项规划要与国家整体规划衔接好，体现国家整体规划的精神和要求，同时要因地因事制宜，把需要和可能统一起来，确保定了就做得到、能落地见效。”
理解这句话，是把握“十五五”规划新思维的重点。
把需要和可能统一起来，是中国发展进入新阶段后在规划工作方面的方法论革新。
它意味着，地方规划要进行思维转型，将国家战略要求、地方发展需求和人民期盼，与本地的资源禀赋、发展条件、实际能力以及市场规律进行科学结合与平衡，确保规划目标既积极向上又切实可行，最终能够落地见效。
新余渝水区田园景观美如画。
为什么强调“把需要和可能统一起来”
时代变了，地方规划工作的理念也必须更新。
过去，地方在编制规划的过程中，重点主要放在供给侧，更多关注的是生产、供给以及投资，通过大规模投资基础设施和制造业，做大经济总量。在此阶段，产业发展、民生保障等诸多领域面临的主要问题是供给不足，规划工作主要聚焦于填补供给缺口。
然而，近年来，我国经济发展呈现出总供给大于总需求的格局。这意味着，现在规划工作要发力的重点转移到需求侧，要着力解决国内总需求不足的问题。
单纯依靠投资拉动增长的传统路径已面临瓶颈，规划若再“铺摊子、上项目”，不仅难以持续，还可能加剧结构失衡。因而，必须紧紧抓住人民生活的真实“需要”，从需求端进行谋划。
“把需要和可能统一起来”体现了规划工作重要的方法论创新。“十四五”时期已为我国高质量发展打下了坚实基础，“十五五”时期则要夯实基础、全面发力，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。
在这一关键时期，规划不能“铺摊子”，而要“上台阶”。规划的目标要着眼于人民的真实“需要”，但实现路径必须基于“可能”的资源、禀赋、条件。把需要和可能统一起来，才能使宏大的战略转化为可操作、能落地的具体任务，实现发展愿望与现实条件的平衡。
大批国产汽车在港口集结等待装船出海。
“需要”与“可能”不是空泛概念
“需要”是什么？“可能”又是什么？在规划的语境下，二者都必须具体化，不能大而化之、泛泛而谈。
“需要”的意指，至少包含三个维度。
国家战略需要。这是全局性、方向性的引领。科技自立自强、产业链供应链安全、共同富裕、美丽中国建设、国家安全体系现代化……这些“国之大者”必须在各级规划中得到体现和落实。地方规划不能只算自己的“小账”，更要融入全国“大账”。
地方发展需要。这是基于本地实际的问题导向。本地区最迫切的民生痛点是什么？是人口结构的显著变化给社会治理提出的新课题，还是基本公共服务均等化水平仍有待提高？产业发展的短板在哪里？是传统产业优化提升不足，还是新兴产业有待发展？难点任务有哪些？是增强财政可持续性，还是发展高水平开放型经济？规划必须直面这些问题，开出务实管用的“药方”。
人民美好生活需要。这是发展的根本出发点和落脚点。其核心在于持续提高居民收入水平和消费能力。根据测算，若“十五五”时期我国经济平均每年名义增长5%，到2030年，我国总需求、总供给、总分配将比2025年增加39万亿元。其中，潜力最大、也必须倚重的，正是居民消费。规划必须回答：如何让老百姓的“钱袋子”更鼓、如何消除消费的后顾之忧、如何实现从“有没有”到“好不好”的消费升级等重要问题。
理解“可能”，也同样需要清醒把握三个要点。
资源与条件的可能。本地的财力可持续吗？土地、自然资源、基础设施等支撑得起多大的发展强度？人口发展新常态会带来哪些挑战？重点产业链发展现状如何？规划必须根据本地实际情况，进行“量体裁衣”，实事求是进行谋划。
市场与规律的可能。在社会主义市场经济体制中，规划主要是引导性、预期性的。产业发展、创新活动、消费增长等，主要还是依靠市场主体来实现。政府可以通过制定和实施政策来合理引导产业健康发展，但绝不能代替市场主体去“打造”产业。规划要思考的，是如何通过改革营造公平、透明、可预期的法治化营商环境，充分激发市场活力。
执行与落地的可能。规划最终是需要落地的，从而促进经济社会高质量发展。因此，必须客观、审慎地评估，提出的项目与政策，政府有没有相应的治理能力去推动。
比如说，具体规划的财政投入是否可持续？不同部门之间的政策协同是否到位？对于重大改革事项，监管能否跟上？规划工作必须确保“定了就能干、干了能见效”，否则就会损害政府公信力，透支未来发展空间。
幼儿园小朋友在进行建模游戏。
在需要和可能的匹配中实现改革突破
把“需要”与“可能”统一起来，必须通过科学的机制设计，在更高水平上实现动态平衡。其核心方法是深入研究地方发展的三个基本问题，并在地方规划中回答好这些问题。
第一是增长的问题。第十三届全国政协常委、全国政协经济委员会副主任杨伟民曾提出，编制规划，一定要研究“GDP从何而来”这个重要问题，要分别研究和测算GDP增量在需求侧、供给侧的来源。地方规划必须在弄清这个问题的基础上，再设定科学务实的目标。
目标应体现“跳一跳、够得着”的原则，既具备基于理性预期的引领性，为行动主体注入信心，又契合地方实际，确保在本地条件与资源约束下具备现实可操作性，避免经济增长“唯速度论”等问题。
第二是需求的问题。在新发展阶段，需求可能是比供给更需要予以重视的规划领域。在总供给大于总需求的经济格局下，有效需求不足将极大程度影响经济高质量发展。因此，地方在编制规划时，一定要结合具体地方实际，找准扩大有效需求的抓手，精准分析新增需求从何而来。
在制定规划的过程中，政府必须通过“显微镜”式的解构，从空间、时间、主体、结构和可行性等不同维度，研究本地消费的特征，因地制宜从提高居民收入、优化分配结构、健全社会保障、识别消费需求、改善消费场景等方面系统发力。
第三是供给的问题。供给的问题，实质就是产业发展要进行哪些调整的问题。规划工作想要实现供需平衡的目标，就必须推动产业结构与需求结构适配，从供给端发力。在产业门类方面，积极推动传统产业转型升级、大力发展新兴产业和未来产业，不断加强产业门类与价值链的适配性。
在空间布局方面，要客观分析本地在区域产业链中的定位，因地制宜优化产业布局，在规划中为承接外部产业转移设立空间，建设体现地方特色和优势的现代化产业体系。在要素配置上，强调产业要素与创新需求的匹配度，强化人才要素、技术要素、平台要素的精准供给。
“需要”与“可能”的统一，归根结底是发展主观能动性与客观规律性的统一，是奋斗目标与现实条件的统一。它要求地方规划既需要仰望星空，又要脚踏实地。
当国家战略需要、地方发展需要、人民美好生活需要与地方的资源潜力、产业布局、奋斗精神真正统一起来，才能真正推动形成高质量、可持续的发展。这正是“把需要和可能统一起来”这一规划新思维赋予我们的深刻启示与前行力量。
作者单位：中共江西省委党校
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